Uma reforma democrática do sistema eleitoral deve atender à realidade do meio em que vai ser operada. Sobrepor “distritos eleitorais” aos nossos municípios é evidente casuísmo

É bastante atual resenhar a tese de mestrado da advogada Iclea Hauer da Silva, à cadeira de Direito Político da UFRJ, apresentada em 1985, sob orientação do Prof. Arno Wehling. Intitulada “O Voto Distrital”, a tese estuda a conveniência à adoção no Brasil do sistema eleitoral majoritário (o “voto distrital”). Foi realizada, tendo em vista a implantação desse sistema no Brasil prevista pela Emenda Constitucional 22-82, posteriormente revogada (portanto, sem ter sido praticada uma vez sequer) pela Emenda 25-85.
A atualidade decorre do intento de reformas do sistema eleitoral e partidário no Brasil, quando se afirma a excelência do voto distrital misto para permitir a redução da “orgia” de partidos existentes. Busca-se particularmente no sistema misto alemão o exemplo, mais uma vez decalcando de outra realidade política soluções para o nosso país. E isso é feito, falaciosamente, assegurando “melhorar a representatividade do sistema proporcional”, como afirma o senador F. H. Cardoso no seu Projeto de Lei sobre a matéria.
A autora se debruça sobre as relações entre sistemas eleitorais e partidos políticos e o funcionamento dos sistemas eleitorais de quatro grandes países que adotam o sistema majoritário: Grã-Bretanha, EUA, França e República Federal da Alemanha. Visa, particularmente, a estudar as implicações do sistema majoritário aplicado ao Brasil, tomando por base as eleições de 1982, não sem antes submeter a uma apreciação histórico-crítica do sistema eleitoral brasileiro.
É útil apresentar suas principais apreciações, sobretudo da experiência daqueles quatro países. Primeiramente, ela debate as origens do sistema partidário. Busca a origem do bi ou pluripartidarismo no contexto histórico, no desenvolvimento das instituições políticas, na tradição, cultura e mentalidade de cada nação. Entretanto, aceita a generalização de Duverger (Os partidos políticos, Zahar e Ed., UnB, 1980), de que há uma ligação visceral entre o sistema eleitoral e o partidário, uma reciprocidade de influência segundo três fórmulas gerais: “a representação proporcional tende a um sistema de partidos múltiplos, rígidos, independentes e estáveis; o escrutínio majoritário em dois turnos (como o da França) tende a um sistema de partidos múltiplos, flexíveis, dependentes e relativamente estáveis; e o escrutínio majoritário de turno único tende a um sistema dualista, com alternância de grandes partidos independentes”. A partir disso é que ela vai estudar as vicissitudes do sistema majoritário em vigor naqueles quatro países.
No sistema britânico, ela demonstra que sua propalada excelência consiste em garantir a alternância do poder absolutamente majoritário de um dos dois grandes partidos (Conservador ou Trabalhista), excluindo praticamente a representação dos pequenos partidos e assegurando a sobrevivência do liberal, como fiel da balança. Tem sido grande a reação em prol do voto proporcional, visando a assegurar direito de representação à minoria. Isso porque as distorções na representação ficam evidentes: em 1974, os Conservadores fizeram maioria de votos sobre os trabalhistas, sem conquistar maioria de cadeiras; em 1979, os liberais, com 25,3% dos votos, só conseguiram 4% das cadeiras, enquanto os trabalhistas, com 27,6%, fizeram 36,9% dos lugares.
Nos EUA vige o sistema majoritário uninominal, que se ajustou perfeitamente ao bipartidarismo existente no país desde fins do século XVIII. O sistema se alia à forma como é eleito o presidente (indiretamente) e à organização do Congresso, onde o controle das comissões e cargos mais importantes exige o apoio de uma maioria de membros, o que por si só afasta a possibilidade de atomização partidária. O resultado é um sólido alijamento de outras tendências partidárias da representação parlamentar.

“Na França, em 1968, o PCF obteve no 1º turno 20% dos votos, mas só fez 7% das cadeiras”.

Na França vigia o sistema majoritário distrital, uninominal, em dois turnos, desde a V República, em 1958. No pós-guerra, o sistema majoritário, que prevaleceu longamente na história francesa, foi substituído pelo sistema proporcional, com o qual se elegeram os Constituintes de 1945 e 1946 e se instalou a Assembléia da IV República, sendo muito beneficiados os comunistas, socialistas e republicanos. A V República, com De Gaulle, reimplantou o majoritário em dois turnos. Os departamentos foram divididos em distritos, de acordo com o número de deputados a eleger. No primeiro turno, elegiam-se os que alcançavam maioria absoluta dos votos ou 25% dos eleitores. No segundo turno, bastava a maioria relativa, mas para ter acesso a ele exigia-se que o candidato houvesse concorrido ao primeiro turno e alcançado, nele, um mínimo de 5%, que posteriormente passou a 10% e, finalmente, a 12,5% dos votos (uma espécie de “cláusula de barreira” que foi a forma de prejudicar a esquerda em algumas circunscrições). Em 1968, os resultados das eleições gerais mostraram o resultado da mudança: o PC, com 20% dos sufrágios do primeiro turno, fez 7% das cadeiras, enquanto a “maioria”, com 46% dos sufrágios fez 74% das cadeiras. O mesmo se deu em 1973, quando o PC fez 21% dos votos e 15% das cadeiras e a maioria fez 36% dos votos e 54% das cadeiras.
Finalmente, a Alemanha. Denominam seu sistema eleitoral de “representação proporcional personalizada”: metade dos lugares é preenchida pelo voto majoritário uninominal e a outra metade pela representação proporcional de lista estadual. Tal sistema foi implantado após a guerra, fruto de um equilíbrio de forças entre os democratas cristãos (que defendiam o sistema britânico) e os social-democratas (que, aliados a partidos menores, defendiam o sistema proporcional). Para evitar a proliferação de agremiações menores, de resto garantida quase “automaticamente” no sistema distrital puro como o britânico, instituíram uma “cláusula de barreira”, segundo a qual só podem concorrer à distribuição de cadeiras segundo a proporção dos votos obtidos os que obtiverem pelo menos 5% do total nacional de sufrágios, ou que tenham alcançado um mínimo de três cadeiras pela votação distrital.
O sistema funciona assim: o país é dividido em número de distritos igual à metade das cadeiras a preencher. Cada distrito elege seu representante. A outra metade das cadeiras é preenchida, pela proporção dos votos, segundo lista apresentada pelos partidos. Cada eleitor dispõe de dois votos: o primeiro para o candidato distrital, sendo eleito o que alcançar maioria relativa dos votos naquele distrito; o segundo, para a lista partidária cujos candidatos concorrem no âmbito de todo o Estado. É o resultado desta segunda votação que vai determinar o percentual de mandatos a que faz jus cada partido. Desta cota, deduz-se o número de lugares conquistados na votação majoritária distrital e se os completa com os da lista, segundo a ordem de apresentação dos nomes.
Em seus argumentos, a autora, no essencial, demonstra a superioridade da representação proporcional, na qual “os partidos políticos são representados na proporção de sua força eleitoral, o que, sem retirar a maioria do seu poder decisório, assegura, em contrapartida, a representação das correntes de opinião minoritárias”. Os exemplos que utiliza deixam flagrante o alijamento da minoria impetrado no sistema majoritário.
Ela destaca que “uma reforma do sistema eleitoral deve atender, antes de tudo, à realidade do meio em que vai ser operada”. Nesse sentido, deixa muito marcado que o sistema majoritário tem origem própria na história política dos países estudados. Na Grã-Bretanha, os distritos têm sua origem em 1254, quando o rei Henrique III convocou dois cavaleiros por condado para compor uma assembléia de representantes; é no século XIX que o sistema adquire sua forma atual. Na França, igualmente, tal sistema predominou ao longo da história política francesa desde pelo menos 1302. Nada a ver com a tradição brasileira, que se organizou com os municípios aos quais, sobrepor “distritos eleitorais” seria evidente casuísmo.

“Nos EUA casuísmo na marcação dos distritos eleitorais recebeu este nome: gerrymandering”.

Outro destaque ela dá à histórica contestação democrática sofrida por esses sistemas nos países citados. Na Grã-Bretanha, essa pressão mudancista vem, sobretudo, dos escoceses e galeses, cuja representação é muito afetada pelo sistema majoritário. A vitória conservadora de Thatcher em 1983 conseguiu adiar o debate sobre a reforma eleitoral na última década. Na França, voltou-se à representação proporcional em 1986, como reação democrática às distorções do sistema majoritário. Ela ressalta, particularmente, a luta permanente pela demarcação dos distritos, uma das principais fontes de “casuísmos” no sistema majoritário em todos aqueles países. Nos EUA, por exemplo, onde a responsabilidade é deixada à competência das Assembléias Estaduais, a prática cunhou o termo “gerrymandering”, ou seja, o casuísmo de delinear distritos visando a assegurar vantagens eleitorais, no caso o de um ex-governador de Massachussets (F. Gerry) que artificialmente delineou um distrito em forma de salamandra (salamander), para favorecer seu candidato. Ou, ainda, distritos que variam populacionalmente entre si de até 136 para 1, afetando claramente o princípio democrático de “um cidadão, um voto”. Também na França havia uma flagrante desigualdade na representação provinda dos casuísmos na delimitação dos distritos, já que a última houvera sido realizada com base no censo de 1954.
Mas o aspecto central da crítica ela o dirige contra o sistema majoritário por impedir a representação das minorias: “em relação à realidade brasileira podemos afirmar que o sistema distrital se mostra inadequado. A criação dos distritos, beneficiando os partidos fortes, favoreceria a manutenção do stablishment, impedindo o desenvolvimento político da sociedade e reduzindo, se não eliminando, a participação dos pequenos partidos. Além disso, a contraposição, em nosso vasto território, de áreas densamente povoadas às de pouca população, distorceria qualquer sistema distrital. (…) A votação distrital, ademais, por ser restritiva, inibiria a formação de grandes lideranças políticas. (…) O deputado, em razão da necessidade de estar vinculado às questões e reivindicações locais, transformar-se-ia em vereador, fixando-se em microproblemas regionais. (…) Retira do eleitor a liberdade de escolha obrigando-o a sufragar o nome indicado pelo partido no respectivo distrito”. Ademais, “a influência do poder econômico pode ser mais facilmente exercida e de maneira menos dispendiosa, dada a exiguidade do território de atuação, o mesmo acontecendo com a influência do Poder Público. (…) A formação de maiorias compactas, longe de ser benéfica, conduz à estagnação e ao imobilismo político, impedindo a participação das minorias na vida política”.
A autora se debruça pouco sobre o sistema misto alemão. Para o debate atual será necessário ter claro o mesmo (ou mais refinado) sentido restritivo desse sistema no que diz respeito às minorias. Os argumentos, pode-se dizer, estão contidos na própria crítica feita ao sistema majoritário em geral. Mas faz falta destacar que esse sistema visa a evitar antidemocraticamente a representação de partidos, graças à “cláusula de barreira”: primeiramente porque exclui a representação partidária dos que não alcançam um mínimo de votos ou cadeiras; em segundo, porque no mínimo duplica a dificuldade dos pequenos partidos em alcançar sua representação, já que o quociente eleitoral é calculado com base em metade das cadeiras, que é a parte sujeita à representação proporcional; e, em terceiro, porque é notória a tendência a votar na lista do partido como extensão do voto dado ao candidato do distrito. Particularmente este último aspecto seria, nas condições do Brasil, reeditar o voto de curral, próprio da tradição do coronelismo oligárquico, em detrimento do fortalecimento das propostas partidárias. Vai ver é isso mesmo: por debaixo das filigranas que apresentam o modelo alemão como “sistema proporcional melhorado”, quer-se mesmo é o voto de curral. Na Alemanha como no Brasil.

* Médico, presidente do PCdoB-SP.

EDIÇÃO 28, FEV/MAR/ABR, 1993, PÁGINAS 20, 21, 22